Nutzungsplan: Gesetz, Definition und Voraussetzungen
Dr. iur. Matthias Streiff
Matthias Streiff ist Rechtsanwalt und führt die auf Immobilien- und Baurecht spezialisierte Kanzlei „Streiff Rechtsanwälte AG“ in Wetzikon (www.this-law.ch). Er ist seit 1993 in der Immobilienbranche operativ, forensisch und beratend tätig. Er publizierte z.B. zum Werk- und Maklervertrag, dem Bauhandwerkerpfandrecht, zum Stockwerkeigentum oder den Grundstückgewinnsteuern. Er ist Herausgeber des WEKA BauRechtPraxis Online Portals sowie Dozent bei Fachhochschulen/privaten Lehrinstituten.
Terminologie und Begriff
Der Nutzungsplan besteht aus einer Karte und aus zugehörigen Vorschriften. Letztere regeln die zulässigen bzw. vorgeschriebenen Bau- und Nutzungsweisen, welche auf der Karte parzellenscharf räumlich zugeordnet werden. Der Plan besteht demnach nicht bloss aus einer kartografischen Darstellung, sondern auch aus Bau- und Nutzungsvorschriften. Anders als Richtpläne sind die Nutzungspläne grundeigentümerverbindlich.
Der Sonder- Nutzungsplan hat die Funktion, den für das gesamte Gemeindegebiet geltenden Rahmen- Nutzungsplan zu ergänzen oder zu überlagern. Beim Terminus Sonder- Nutzungsplan handelt es sich um eine Sammelbezeichnung für ganz unterschiedliche Erscheinungsformen, vom relativ einfachen Baulinienplan bis zum komplexen Quartierplan.
Nutzungspläne werden kommunal in der Regel als "Bau- und Zonenordnung" bezeichnet. Der dazu gehörende Plan wird als "Zonenplan" bezeichnet. Die Bau- und Zonenordnung wird von der Gemeinde (Stadt) erlassen und vom Kanton genehmigt. Damit soll gewährleistet werden, dass die Nutzungspläne mit dem übergeordneten kantonalen Richtplan übereinstimmen sowie die Planungsziele und -grundsätze des RPG umgesetzt werden. Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass einer eigenen Nutzungsplanung ist Teil der Gemeindeautonomie.
Rahmen-Nutzungsplan
Der Rahmen- Nutzungsplan legt durch Ausscheidung von Nutzungszonen parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich die bauliche und nutzungsmässige Grundordnung für das gesamte Gemeindegebiet fest. Er kann durch Sonder-Nutzungspläne weitergeführt und differenziert, teilweise aber auch abgeändert werden. Das Bundesrecht unterscheidet nach Art. 14 RPG drei Zonentypen, nämlich die Bauzone, die Landwirtschaftszone und die Schutzzone. Das kantonale Recht kann aber weitere Nutzungszonen vorsehen. Die Kantone haben ihre eigenen Terminologien. Der Kanton Zürich kennt bspw. gemäss PBG fünf Zonentypen: Bauzonen, Landwirtschaftszonen, Freihaltezonen, Erholungszonen sowie die Reservezonen. Gemäss bundesrechtlichen Vorgaben muss jedoch jede Zone der Bauzone oder der Nichtbauzone zugeordnet werden können. Mischformen sind unzulässig.
Landwirtschaftszonen
Die bundesrechtlichen Regelungen betreffend die Landwirtschaftszone finden sich auf Gesetzesstufe in Art. 16 und 16a RPG. Diese legen die zulässigen Nutzweisen fest.
Schutzzonen
Gemäss RPG umfassen Schutzzonen Bäche, Flüsse und ihre Ufer, besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften, bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten, Natur- und Kulturdenkmäler sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen. Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen.
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Bauzonen
Gemäss Art. 15 RPG sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Ferner schreibt das RPG vor, dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind. Eine Neuzuweisung von Land in die Bauzone ist nur noch unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Das Bauen auf Grundstücken, welche in der Bauzone liegen, ist grundsätzlich zulässig. Bauen ausserhalb der klassischen Bauzonen ist nicht absolut verboten, jedoch nur im Rahmen von Art. 16a RPG (zonenkonforme Bauten in der Landwirtschaftszone) und RPG 24 ff. (zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzone) zulässig. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass in erster Linie die Baulandeignung entscheidend ist. Aus dem Konzentrationsprinzip ergibt sich zudem, dass zunächst das weitgehend überbaute Land einer Bauzone zuzuweisen ist. Erst wenn dieses Land dem voraussichtlichen Bedarf in den nächsten 15 Jahren nicht genügt, ist weiteres Land einzuzonen, denn das Konzentrationsprinzip wie auch der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens gebieten, dass die Reserven innerhalb bestehender Bauzonen zu nutzen sind, bevor das Siedlungsgebiet ausgedehnt wird. Bei der Bedarfsprognose müssen deshalb auch bisher nicht ausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden.
Beispielhaft unterscheidet der Kanton Zürich sechs Arten von Bauzonen:
- Kernzonen umfassen schutzwürdige Ortsbilder, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen. Um den Besonderheiten der Schutzobjekte Rechnung zu tragen, gestattet das PBG ZH den Gemeinden, in ihren Bau- und Zonenordnungen in verschiedener Hinsicht Sonderregelungen zu treffen, welche von den kantonalrechtlichen Vorschriften abweichen können.
- Quartiererhaltungszonen umfassen in sich geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen. Die Abgrenzung zwischen Kernzonen und Quartiererhaltungszone ist nicht immer eindeutig.
- Zentrumszonen sind bestimmt für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartiererhaltungszentren, die ausser dem Wohnen vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben, Verwaltungen sowie mässig störenden Gewerbebetrieben dienen.
- Wohnzonen sind in erster Linie für die Wohnnutzung bestimmt. Andere Nutzungen sind in Wohnzonen ebenfalls zulässig, sofern die von den Gemeinden vorgegebenen Mindestwohnanteilsvorschriften eingehalten werden. Stark störende Betriebe sind in der Wohnzone unzulässig, mässig störende Betriebe sind gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt.
- Industrie- und Gewerbezonen sind in erster Linie für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossversorgung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt. Handels- und Dienstleistungsbetriebe sind nur zugelassen, soweit die Bau- und Zonenordnung dies vorsieht.
- Einer Zone für öffentliche Bauten können Grundstücke zugewiesen werden, die von ihren Eigentümern zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden. So etwa für den Bau von Schulhäusern, Spitälern, Verwaltungsgebäuden und dergleichen.
Der Kanton Zürich kennt dazu auch eine "Freihaltezone". Diese ist einerseits raumplanerisch begründet und soll Siedlungsgebiete voneinander abgrenzen. Andererseits sollen Flächen geschaffen werden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind oder die ein Natur- und Heimatschutzobjekt wahren sollen.
Sonder-Nutzungsplan
Das zürcherische Recht kennt unterschiedliche Sonder-Nutzungspläne, welche nachfolgend beschrieben werden:
Der Gestaltungsplan (§83 - 87 PBG) ist wohl der bedeutsamste Sonder-Nutzungsplan. Er strebt eine städtebaulich und architektonisch hochwertige Überbauung an. Der Gestaltungsplan stellt hierfür eine Spezialbauordnung auf, welche von den allgemeinen Bau- und Zonenordnung abweicht und diese überlagert. Ferner darf er von der Regelbauweise – also von der kantonalen und kommunalen baulichen Grundordnung – sowie von Mindestabstandsvorschriften – abweichen.
Sonderbauvorschriften (§79 - 82 PBG) ermöglichen und erleichtern die freie Überbauung bestimmter geeigneter Gebiete nach einheitlichen Grundsätzen. Wie der Gestaltungsplan dürfen Sonderbauvorschriften von der Regelbauweise und kantonalen Mindestabständen abweichen. Der Unterschied zum Gestaltungsplan liegt darin, dass Sonderbauvorschriften ohne Karten auskommen.
Der Quartierplan (§ 123 - 177 PBG) soll im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglichen. Dazu muss er mittels Grenzveränderungen und Landumlegungen Parzellen schaffen, die sich für eine zonenmässige Überbauung eignen. Ferner hat der Quartierplan dafür zu sorgen, dass alle Grundstücke im Bezugsgebiet feinerschlossen werden.
