Lärmimmissionen: Bundesgericht schafft Klarheit
Dr. Peter Heer
Dr. Peter Heer, Rechtsanwalt, Fachanwalt SAV Bau- und Im-mobilienrecht, VOSER RECHTSANWÄLTE, Baden
Problemstellung
Beim Bauen in lärmvorbelasteten Gebieten ist die Frage zentral, ob bei einem Neubau die bundesrechtlichen Immissionsgrenzwerte (IGW) bei allen Fenstern oder nur bei einem einzigen Fenster (Lüftungsfenster) eingehalten werden müssen. Die Antwort kann grosse Auswirkungen auf den Neubau haben: Muss der IGW nur beim (Lüftungs-) Fenster, das sich auf der ruhigen Gebäudeseite befindet, eingehalten werden, lässt das viel grössere Freiheit bei der Raumeinteilung. Wird die Lüftungsfensterpraxis abgelehnt, sind auf die lärmige Verkehrsachse (Strasse, Bahnlinie etc.) hin die nicht-lärmempfindlichen Räume vorzusehen, während die lärmempfindlichen Räume im Allgemeinen auf der lärmabgewandten Seite anzuordnen sind. Oder es sind Massnahmen vorzusehen, welche das Gebäude gegen den Lärm abschirmen (Brüstungen, Balkone, Vormauerungen, Gewerberiegel, Lärmschutzwände etc.). Indes könnte durchaus ein Interesse bestehen, die lärmempfindlichen Räume gegen die Lärmquelle hin zu haben, beispielsweise aus Gründen der Aussicht oder der Besonnung. Zudem hat die Fragestellung auch Einfluss auf die Gestaltung der Gebäude und damit die Strassenräume, mithin auf die Siedlungsqualität.
Rechtliche Grundlagen
Massgebend ist Art. 39 Abs. 1 LSV, der sich mit dem Ort der Ermittlung der Lärmimmissionen befasst: «Bei Gebäuden werden die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt.»
Nach der im Kanton Zürich und auch einigen anderen Kantonen üblichen «Lüftungsfensterpraxis» muss der IGW nicht bei jedem Fenster eingehalten sein. Es genügt, wenn bei jedem lärmempfindlichen Raum ein Fenster geöffnet werden kann, ohne dass im jeweiligen Raum eine über der Grenze zur Schädlichkeit oder Lästigkeit liegende Belästigung eintritt.
In der Literatur ist diese Praxis vereinzelt auf Kritik gestossen. So wird sie etwa von Christoph Jäger für bundesrechtswidrig gehalten. Er begründet seinen ablehnenden Standpunkt im Wesentlichen mit teleologischen Überlegungen: Art. 31 LSV ziele auf den Schutz der Menschen vor schädlichem Lärm ab. Die Vorschrift diene in erster Linie dem Gesundheitsschutz. Für den Fall, dass die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten seien, verankere der Gesetzgeber im Grundsatz ein Bauverbot für lärmempfindliche Gebäude. Damit gewichte er den Gesundheitsschutz klar höher als die Interessen an der Errichtung einer Baute. Die gesetzliche Ordnung sei sehr restriktiv, was auch die Vollzugspraxis prägen müsse. Als Folge der Lüftungsfensterpraxis konzentriere sich die Projektgestaltung auf die Abschirmung dieses einen Fensters, während die anderen Fenster vernachlässigt würden. Dies schmälere in unzulässiger Weise den Gesundheitsschutz und senke letztlich die bundesrechtlichen Anforderungen an das ausnahmsweise Bauen im lärmbelasteten Gebiet (CHRISTOPH JÄGER, Bauen im lärmbelasteten Gebiet, Interessenabwägung nach Art. 31 Abs. 2 LSV, in: Raum & Umwelt, 4/2009, S. 10-13). Auch im Kommentar zum Umweltschutzgesetz wird die Lüftungsfensterpraxis unter Verweis auf den klaren Wortlaut von Art. 39 Abs. 1 LSV sowie den Aufsatz von Christoph Jäger als bundesrechtswidrig beurteilt (ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz: Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich 2011, Rz. 5 zu Art. 22 USG).
Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich begründet die zürcherische Auffassung jüngst in seinem Urteil VB.2014.00307 und VB.2014.00309 vom 16. April 2015 in Sachen «Ringling», Zürich-Höngg, ausführlich: Aus dem Umstand, dass Art. 39 Abs. 1 LSV von «Fenstern» (Mehrzahl) spricht, könne nicht geschlossen werden, dass die Lärmimmission bei sämtlichen Fenstern zu ermitteln sei. Der Fenster-Plural sei bloss grammatikalische Folge des Umstandes, dass in der Bestimmung von «Räumen» (Mehrzahl) die Rede ist. Die im Kanton Zürich übliche Praxis der Lärmmessung sei folglich mit dem Wortlaut von Art. 39 Abs. 1 LSV vereinbar (E. 11.6). Ein Verbot der bisherigen Lüftungsfensterpraxis hätte zur Folge, dass an stark lärmbelasteten Strassenfassaden keine Fenster mehr angebracht werden dürften. Zudem beruhe die Forderung nach einem Verbot auf der zu engen Annahme, dass ein Fenster primär der Belüftung von Räumen diene. Diese Funktion komme einem Fenster zwar unbestrittenermassen auch zu. Der Hauptzweck eines Fensters bestehe indessen darin, den dahinter liegenden Raum mit ausreichend Sonnenlicht zu versehen. Ihren Hauptzweck der Belichtung erfüllten Fenster auch in geschlossenem Zustand. Insofern sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Lärmgrenzwert an sämtlichen Fenstern gemessen werden muss, wenn es auch Fenster gibt, die sich gar nicht öffnen lassen. Bei diesen Fenstern sei eine Lärmmessung ausgeschlossen. Die Forderung, dass sich sämtliche Fenster öffnen lassen müssen, um als solche gelten zu dürfen, hätte erhebliche architektonische Konsequenzen: So liessen sich etwa vollverglaste Hochhäuser überhaupt nicht mehr realisieren. Denn bei dieser Art von Gebäuden sei es aus baustatischen Gründen unumgänglich, dass ein grosser Teil der Glasfassade bzw. der Fensterfläche geschlossen bleibt. Hätte der Bundesgesetzgeber tatsächlich ein solches umfassendes Verbot von geschlossenen Fenstern beabsichtigt gehabt, hätte er dies in einem formellen Bundesgesetz verankern müssen. Abgesehen davon wolle der Bundesgesetzgeber gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG kompakte Siedlungen schaffen, mithin die Siedlungsentwicklung nach innen lenken; dank der Lüftungsfensterpraxis werde das ermöglicht bzw. erleichtert (E. 11.7).
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. April 2015 wurden Beschwerden beim Bundesgericht eingereicht.
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Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau
Bis jüngst war die Lüftungsfensterpraxis in Entscheiden der aargauischen Behörden kein Thema. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau musste sich erstmals in den Urteilen WBE.2014.193, WBE 2014.195 und WBE.2014.196 vom 23. Januar 2015 mit dieser Problematik auseinandersetzen. Es legte die verschiedenen Meinungen hierzu dar und erwähnte auch, dass sich das Bundesgericht noch nie eingehend mit der Fragestellung habe auseinandersetzen müssen (E. 2.3.). Unter anderem erwähnt das Verwaltungsgericht, dass die Lüftungsfensterpraxis «offenbar» in gewissen Kantonen zugelassen, in anderen abgelehnt werde. Danach legte es Art. 39 Abs. 1 LSV aus und stellte fest, dass der Wortlaut «eindeutig» sei: Mit dem verwendeten Plural («in der Mitte der offenen Fenster») seien offensichtlich sämtliche Fenster gemeint. Auch aus dem Zweck der Bestimmung ergebe sich, dass die IGW an allen Fenstern eines lärmempfindlichen Raums eingehalten werden müssen: Die künftigen Bewohner sollen die Möglichkeit haben, ihre Wohnräume bei offenen Fenstern nutzen zu können, unabhängig davon, ob dies zum Lüften erforderlich ist oder nicht. Zudem werde indirekt auch der Schutz von Aussenräumen gewährleistet. Schliesslich weist das Verwaltungsgericht auf den Gesundheitsschutz hin (E. 2.4.). Gestützt darauf kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die Praxis, dass die IGW nur an einzelnen («Lüftungs-») Fenstern einzuhalten sind, bundesrechtswidrig ist (E. 2.5.). Auch gegen die Urteile Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Januar 2015 wurden beim Bundesgericht Beschwerden erhoben.
Urteile des Schweizerischen Bundesgerichts
Im Beschwerdeverfahren gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau führte das Bundesgericht (I. öffentlich-rechtliche Abteilung) am 16. März 2016 eine öffentliche Beratung durch. Es entschied, dass die Lüftungsfenster-Praxis bundesrechtswidrig ist (Urteile 1C_139/2015, 1C_140/2015 und 1C_141/2015 vom 16. März 2016 i.S. Niederlenz). Das Bundesgericht setzte sich dabei auch mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. April 2015 i.S. Ringling, Zürich-Höngg, auseinander und verweist ausdrücklich auf diesen Entscheid (E. 3.5).
Die zentralen Erwägungen des Bundesgerichts sind:
- Vom Schutzgedanken des Umweltrechts her liegt es näher, auf das am stärksten und nicht auf das am wenigsten exponierte Fenster abzustellen (E. 4.3).
- Art. 22 USG statuiert ein grundsätzliches Bauverbot für lärmempfindliche Räume in Gebieten, in denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind und daher längerfristig eine Gesundheitsschädigung der Bewohner zu befürchten ist (E. 4.3). In solchen Gebieten darf eine Baubewilligung nur erteilt werden, wenn «das Gebäude» gegen Lärm abgeschirmt ist (Art. 31 Abs. 1 lit. b LSV) oder aber die «lärmempfindlichen Räume» auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet werden. Aus diesen Formulierungen schliesst das Bundesgericht, dass die blosse Anordnung einzelner Lüftungsfenster auf der vom Lärm abgewandten Seite nicht genügt (E. 4.3).
- Die Lüftungsfensterpraxis höhlt den vom Gesetzgeber gewollten Gesundheitsschutz aus (E. 4.4): Bei der Lüftungsfensterpraxis würde es genügen, dass Schallschutzmassnahmen beim ruhigsten Fenster ergriffen werden, weil nur dort die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden müssen; Massnahmen an anderen Fenstern müssten nicht ergriffen werden und könnten auch nicht verlangt werden.
- Zudem würde der Druck auf die Gemeinwesen sinken, Massnahmen zur Bekämpfung von schädlichen oder lästigen Lärmimmissionen an der Quelle anzuordnen.
- Und schliesslich bleibe mit der Lüftungsfensterpraxis kein Platz mehr für Ausnahmebewilligungen nach Art. 31 Abs. 2 LSV.
- Zum Zielkonflikt zwischen dem Lärmschutz und der raumplanerisch gebotenen Siedlungsverdichtung (z.B. Baulücken an vielbefahrenen Strassen) erwägt das Bundesgericht (E. 4.6), dass hierfür die Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV zur Verfügung stehe: Diese ist mit Zustimmung des Kantons zulässig, wenn die strikte Anwendung von Art. 22 USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre.
Zusammenfassend kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 1 LSV verlangen, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Ist das nicht zu erfüllen, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung (Art. 31 Abs. 2 LSV) erteilt werden darf. Das Bundesgericht erwog, dass ein Verzicht auf die Überbauung stark lärmbelasteter Flächen im Siedlungsgebiet dem raumplanerischen Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung und der Siedlungsverdichtung nach innen widersprechen kann. Deshalb falle die Erteilung einer Ausnahmebewilligung in Betracht, falls alle zumutbaren Lärmschutzmassnahmen ergriffen wurden und das Bauprojekt der qualitativ angemessenen Siedlungsentwicklung und Siedlungsverdichtung nach innen dient.
In seinen Urteilen i.S. Ringling, Zürich-Höngg (Urteile des Bundesgerichts 1C_313/2015 und 1C_317/2015 vom 10. August 2016), bestätigte das Bundesgericht den Entscheid Niederlenz
Würdigung
Die lärmschutzrechtlichen Anforderungen für das Bauen an zentralen, gut erschlossenen Gebieten sind hoch; mit der Lüftungsfensterpraxis wollte man diese Anforderungen senken. Das Bundesgericht entschied, dass diese Praxis bundesrechtswidrig ist.
Das führt dazu, dass der Lärm noch intensiver bei der Quelle bekämpft werden muss: Der Lärm ist allgemein zu reduzieren. Insbesondere Wohnlagen an Zentrumslagen sind durch lärmvermeidende oder lärmdämpfende Massnahmen besser zu schützen. Das führt zu mehr Druck für Verbesserungen an den Verkehrswegen (Strassenbelag), den Fahrzeugen (technische Massnahmen an Fahrzeugen und z.B. Güterwagen), Verlagerung des Verkehrs, Kanalisierung der Verkehre, Tempo-30-Zonen, Förderung des Langsamverkehrs etc.
Möglicherweise führt das auch zu einer weiteren Entwicklung in der «Lärm-Architektur».
Sicher aber wird auch der Druck, Ausnahmebewilligungen zu erteilen, steigen. Das Bundesgericht öffnet mit seinem Entscheid diesen Weg deutlich. Das ist aber nicht im Sinne des Lärmschutzes, den das Bundesgericht mit seinen Urteilen zu den Lüftungsfenstern verfolgt. Daher muss auch in verdichteten Gebieten mit diesem Instrument vorsichtig umgegangen werden.
Selbstverständlich führen die Urteile auch zu politischen Vorstösse, um den Konflikt zwischen Raumplanung und Umweltschutz zu entschärfen bzw. die Gewichte zu verlagern. Vielleicht liegt ein Lösungsansatz in der Funktion der Fenster: Diese sind nicht bloss zum Lüften da (insbesondere nicht bei einer künstlichen Belüftung), sondern dienen – vor allem – der Belichtung. Es ist daher nicht naheliegend, dass bei jedem Fenster, also auch bei nicht öffenbaren, die IGW eingehalten werden müssen.
Schliesslich darf festgehalten werden, dass das Bundesgericht gerade für die einheitliche Anwendung des Bundesrechts notwendig bleibt.
